가야의 정치체제가 어떤 수준에 있었는가에 대해서는 학자에 따라 여러 가지 견해가 있습니다. 가야에는 국(國)을 칭하는 10여 개의 정치체, 즉 소국(小國)들이 있었는데, 그들은 각기 분립되어 존재하고 있었다는 견해도 있고, 그들 사이에는 하나의 맹주국을 중심으로 한 연맹체(聯盟體)라는 통합된 질서가 있었다는 견해도 있고, 그 맹주국이 하나가 아니라 3~4개 있어서 몇 개의 소지역연맹체(小地域聯盟體)를 이루고 있었을 뿐이라는 견해도 있고, 백제나 신라와 같은 중앙집권적 국가체제를 이루었다는 견해도 있습니다. 모든 견해는 각자 나름대로의 일리가 있지만, 그 중에서 가야의 여러 소국들은 연맹체를 이루고 있었다는 견해가 가장 일반적으로 받아들여지고 있습니다.

하부사리리 명문토기

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4세기 이전의 전기 가야연맹 시기에, 변한 소국의 지배자인 거수(渠帥)들 사이에는 세력 크기에 따라 신지(臣智), 험측(險側), 번예(樊濊), 살해(殺奚), 읍차(邑借)라는 다섯 등급의 호칭이 있었습니다. 이는 변한 소국들 사이에서 상호간의 규모와 서열에 따라 일정한 차등이 있었음을 보여줍니다. 그 중에서 구야국 신지[拘邪秦支]와 안야국 축지[安邪·支]가 가장 서열이 높았으며, 다른 소국들은 대외 관계에 있어서 그들의 결정을 뒤따르지 않을 수 없었을 것입니다.

그런데 지금까지 발굴된 1～4세기의 유물과 유적이 함안보다는 김해 지방에서 훨씬 더 풍부하게 출토된 점으로 보아, 안야국(安邪國)보다는 구야국(狗邪國)이 더 우월하였을 것으로 추정됩니다. 그러므로 변한 12국은 김해의 가락국(=구야국=가야국)을 중심으로 통합되어 전기 가야 소국연맹체를 이루고 있었다고 할 수 있습니다.

5세기 이후의 후기 가야연맹 시기에는, 가장 많을 때는 20개 소국, 적을 때는 10개의 소국들이 고령의 대가야국(=가라국)을 맹주로 하여 연맹체를 이루고 있었습니다. 당시의 소국들의 지배자는 크기나 규모에 따라 호칭이 달랐으나 대체로 ‘한기(旱岐)’, 또는 ‘군(君)’이라는 명칭을 사용하였고, 맹주국의 지배자는 ‘왕(王)’의 칭호를 사용하였습니다. 대부분의 시기에 고령의 대가야국(大加耶國)만이 왕의 칭호를 사용하였으나, 540년대 이후로는 함안의 안라국(安羅國)도 왕의 칭호를 사용하고 있어서, 가야의 여러 소국들이 그 내부에서 남북 이원체제(南北二元體制)를 이루고 있었던 적도 있었음을 알 수 있습니다.

연맹장의 권한으로는, 소속국에 대한 세금 징수, 인력 동원 또는 징발, 소국 사이의 분쟁에 대한 조정, 전쟁과 같이 연맹 전체에 영향이 미치는 중요 대외정책의 결정, 연맹체의 결정에 불복하는 소국에 대한 징계 등이 있을 것입니다. 반면에 연맹장은 소속국 수장의 지위를 보장해 주고, 소속국을 외적의 침략으로부터 보호해 주는 역할을 맡기도 하였습니다. 다만 가야 연맹장의 권한은 때로는 강하게 발휘되기도 하였으나, 주변 정세의 변동이나 내분 등의 요인에 의하여 약하게 발휘되기도 하는 유동성이 있었습니다.

그 중에서도 고령의 대가야국만은 휘하의 소국들을 통합하여 신라와 같은 부체제(部體制)를 이루고 있었다고 보는 견해도 있습니다. ‘부체제’란 현대의 연방제 국가와 비슷하게, 그 내부에 여러 소국들이 있어서 그들의 자치권이 인정되나, 외교권은 왕권에 의하여 통제되어 외부적으로는 단일한 국가 이름을 사용하고 대외관계의 창구가 단일화 되어 있는 것을 말합니다. 부체제를 이루었다면, 이는 이미 중앙집권체제를 이룬 고대국가 초기 상태에 도달하였음을 의미합니다. 그러나 아직까지는 그에 대한 증거가 너무 미약하여 인정하기 어렵습니다.